Ausgangslage
Im Zentrum der sozioökonomischen Integration in eine Gesellschaft steht die materielle Existenzsicherung. Diese wird gewährleistet über eine Erwerbsarbeit im ersten Arbeitsmarkt oder über staatliche Leistungen aus dem sozialen Sicherungssystem. Verlieren Erwerbspersonen aufgrund einer Entlassung oder einer Invalidität ihre Arbeit oder finden sie keinen Zugang dazu, entsteht die Gefahr, dass ein sozioökonomischer Ausschlussprozess einsetzt. Unter dem Thema "Integration und Ausschluss" ist es daher besonders interessant danach zu fragen, ob allen gesellschaftlichen Gruppen der gleiche Zugang zu den Leistungen der Arbeitslosenversicherung, der Invalidenversicherung und der Sozialhilfe gewährt wird. Diese Frage wird anhand des Beispiels der Ausländerinnen und Ausländer untersucht.


Fragestellungen
Es wurden folgende Fragenkomplexe untersucht: (1) Welchen Zugang haben Ausländerinnen und Ausländer zu den Leistungen der Arbeitslosenversicherung (ALV), der Invalidenversicherung (IV) und der Sozialhilfe? (2) Wo begründen die rechtlichen Regelungen Ermessens- und Handlungsspielräume für die Vollzugsbehörden? (3) Steht bei den aktiven Massnahmen zur Erwerbsintegration ein für die Ausländerinnen und Ausländer quantitativ und qualitativ ausreichendes Angebot zur Verfügung? (4) Spielt der Migrationshintergrund bei der Massnahmenzuweisung eine Rolle? (5) Welche Wirkungen der aktiven Massnahmen zeigen sich? Unterscheiden sich die Wirkungen nach Migrationshintergrund? (6) Gibt es im Vollzug der aktiven Massnahmen für Migrantinnen und Migranten ein heute unausgeschöpftes Potenzial, das die (Re-)Integration in den ersten Arbeitsmarkt fördern/beschleunigen könnte?


Methoden und Daten
Im ersten Projektteil wird der Stand der Rechtssetzung (ALV, IV und Sozialhilfe) auf allen legislativen Stufen für das Jahr 2005 dargestellt und analysiert. Das Sozialversicherungsrecht kann dabei im vorliegenden Zusammenhang nur in Verknüpfung mit dem Ausländerrecht analysiert werden. Im zweiten empirischen Teil werden verschiedene methodische Zugänge gewählt (sekundärstatistische Auswertungen, Leitfadeninterviews), um mögliche Differenzen zwischen rechtlichem und faktischem Zugang zu den Leistungen zu eruieren.

Ergebnisse
- Nicht alle Ausländerinnen und Ausländer konnten von den Vorteilen, welche die ALV, IV und die Sozialhilfe bieten, in gleichem Ausmass profitieren. Beim Zugang zu den Leistungen den Schweizerinnen und Schweizern nahezu gleichgestellt sind Ausländerinnen und Ausländer mit einer Niederlassungsbewilligung bzw. solche aus den EU-EFTA-Staaten (rund 80 Prozent der ausländischen Erwerbspersonen). "Nahezu gleichgestellt" heisst, dass es auch bei dieser Gruppe der Ausländerinnen und Ausländer Ausnahmen gibt. Den Schweizerinnen und Schweizern nicht gleichgestellt sind die übrigen ausländischen Erwerbspersonen (rund 20%). Das Ausmass der Zugangseinschränkungen hängt vom Vorhandensein eines Sozialversicherungsabkommens zwischen dem Herkunftsland und der Schweiz und seiner Regelungstiefe ab.
- Ausländerinnen und Ausländer werden häufiger als Schweizerinnen und Schweizer implizit von den Leistungen der ALV, IV oder der Sozialhilfe ausgeschlossen, weil sie häufiger nicht in der Lage sind, die Bezugsvoraussetzungen zu erfüllen (Wohnsitz, Beitragsdauer) und häufiger in prekären Arbeitsverhältnissen arbeiten und tiefe Löhne beziehen.
- Noch immer ist es heute möglich, dass Ausländerinnen und Ausländer trotz Ansprüchen gegenüber der ALV, der IV oder der Sozialhilfe gezwungen sind, die Schweiz zu verlassen. Wenn durch den Eintritt eines Risikos der Aufenthaltszweck - die Erwerbstätigkeit - nicht mehr erfüllt werden kann und somit die Aufenthaltsbewilligung abläuft, dann hängt es im Fall der ALV und der IV von den kantonalen Vollzugsbehörden ab, ob die Ausreise einem Leistungsbezug zuvorkommt. Bei der Sozialhilfe kann der fortgesetzte und erhebliche Leistungsbezug zu einer Ausweisung führen bzw. den Familiennachzug verhindern.
- Generell haben die Vollzugsbehörden und Vollzugsangestellten in der ALV, in der IV und in der Sozialhilfe grosse Ermessens- und Handlungsspielräume, die zu einem regional heterogenen Vollzug der Gesetze führen.
- Bei der Ausgestaltung des Instrumentenkastens der aktiven Massnahmen zur Erwerbsintegration und bei der Zuweisung von Ausländerinnen und Ausländern zu einzelnen aktiven Massnahmen konnte - mit einer wesentlichen Ausnahme - kaum ein Bezug zum Migrationshintergrund der Klientel hergestellt werden. Die Ausnahme bezieht sich auf die Sprachkompetenzen und auf die transkulturelle Verständigung.
- Die aktiven Massnahmen der sozialen Sicherheit (z. B. Beratung, Bildungsmassnahmen, Beschäftigungsmassnahmen) eröffnen grundsätzlich ein grosses Potenzial, um die von einem Risiko betroffenen Menschen in den ersten Arbeitsmarkt zu reintegrieren und somit den sozioökonomischen Ausschlussprozess zu verhindern bzw. abzuschwächen. Die vorliegenden Evaluationsstudien zur Wirksamkeit der aktiven Massnahmen in der ALV lassen allerdings Zweifel aufkommen, ob ein Ausbau der bestehenden Massnahmen mit einem höheren Wirkungsgrad verbunden wäre. Es drängt sich eher auf, zusätzliche Massnahmen wie Nachholbildungen zu prüfen, die aber kurzfristig auch Mehrkosten bringen dürften. In der IV, die über ein ungleich weniger ausgebautes Angebot an aktiven Massnahmen verfügt, bietet sich ein Ausbau im Bereich der Früherkennung und der Frühintervention an. In der Sozialhilfe gibt es ebenfalls Hinweise, dass die Wirksamkeit der Massnahmen bescheiden ist. Die Sozialhilfe stellt aber insofern einen Sonderfall dar, als dass bestimmte Gruppen von Bezügerinnen und Bezügern (Familiennachzug, junge Migrantinnen und Migranten nach der Ausbildung) das erste Mal Leistungen in Anspruch nehmen und vorher mit keiner Sozialversicherung Kontakt hatten. Hier scheint eine Verstärkung der aktiven Integrationsmassnahmen, teilweise unter Mitfinanzierung der Arbeitslosenversicherung, angezeigt.

Zusätzliche Informationen zum Projekt

Das Forschungsprojekt ergründet aus historischer und gegenwärtiger Perspektive die Stellung der Ausländer/innen im System der sozialen Sicherung und fragt nach der Begrenzung des Integrationspotenzials durch das Recht und die Praxis.

Hintergrund
Der Erwerbsarbeit kommt bei der Integration von Ausländer/innen eine zentrale Rolle zu. Wenn eine aktive Beteiligung am Arbeitsmarkt aufgrund von Arbeitslosigkeit, Krankheit oder bedingt durch arbeitsmarktpolitische Regelungen verunmöglicht ist, fällt die integrative Funktion der Erwerbsarbeit weg. Das schrittweise aufgebaute Netz der sozialen Sicherheit will dies auffangen. Das Sicherungssystem wurde indes nicht unter dem Aspekt der Integration der Ausländer/innen entwickelt, und es stellt sich die Frage, inwiefern es für Personen ausländischer Herkunft integrative Wirkungen entfalten kann.

Ziel und Vorgehen
Am Beispiel der Sozialversicherungen und in der historischen Perspektive soll aufgezeigt werden, welche Debatten um die Ausweitung oder Begrenzung der Rechte für Ausländer/innen geführt wurden. Erhellt werden soll dabei das Zusammenspiel der Ausgrenzungsmechanismen von Ausländer- und Sozialpolitik. Anhand der rechtlichen Grundlagen wird analysiert, welchen Zugang Ausländer/innen heute zu den einzelnen Sozialversicherungen und ihren Leistungen haben und wie sich dieser Zugang seit der Einführung der Versicherung verändert hat. Dabei ist zu ergründen, welches Integrationspotenzial von der sozialen Sicherheit ausgeht und ob und in welcher Art explizit und implizit ausschliessende Regelungen die integrative Funktion beeinträchtigen.

Bedeutung
Die Erwerbsarbeit und das Netz der sozialen Sicherheit sind elementare Pfeiler für die individuelle und gesellschaftliche Integration. Ihre Tragkraft steht heute in Frage. Mit der Untersuchung von Ausschluss- und Integrationsabläufen beim Zugang von Ausländer/innen zu den Sozialversicherungen wird Transparenz über diese Abläufe hergestellt. Dies schafft die Voraussetzung, um auch in anderen Bereichen insbesondere der Sozial- und Ausländerpolitik entsprechende Vorgänge zu verstehen. Mit seiner historischen Perspektive schafft das Projekt eine Grundlage, um die Ausschlussdiskussion, die unter dem Eindruck der steigenden Asylgesuche in der Schweiz in den letzten Jahren intensiv geführt worden ist, in einem breiteren Kontext zu verstehen und von der tagespolitischen Aktualität zu entbinden.

Proposal no. 405140-69220

Bewilligtes Projekt CHF 254'494.-

Projektdauer 01.12.2003-31.05.2006

Dr. Stefan Spycher
Schweizerisches Gesundheitsobservatorium
Espace de l'Europe 10
2010 Neuchâtel
Tel. +41 32 713 62 93
Fax +41 32 713 66 54
stefan.spycher@bfs.admin.ch

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